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                  江苏人大网 > 权威发布 > 审议意见 > 正文
                关于检查《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告
                2020-10-20 16:27    来源:江苏人大网
                ——2020年9月22日在省十三届人大常委会第十八次会议上省人大常委会执法检查组
                主任、副主任、秘书长、各位委员:
                  开展土壤污染防治法执法检查,是全国人大常委会贯彻落实习近平生态文明思想和党中央决∏策部署、助力打好污染防治攻坚战的又一实际行动,也是省人大常委会今年的一项重点监督工作。根据全国人大常委会安排及省人大常委会今年的监督工作计划,8月,省人大常委会组织开展了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称土壤污染防治法)贯彻实施情况的检查,现将有关情况报告如下。
                  一、开展执法检查情况
                  省委高度重视▽执法检查工作,省委书记、省人大常委会主任娄勤俭听取情况汇报,审阅执法检查工作方案,并赴有关地区进行重点检查。省人大常委会主任会议落实全国人大常委会执法检查要求,结合我省实际,认真研究制定执法检查方案,成立由常务副主任李小敏担任组长,副主任邢春宁、秘书长陈蒙蒙和环资城建委主任汪泉担任副组长的执法检查组,并召开会议进行部署。省人大常委会环资城建委编印了学习资料,汇编了栗战书委员长讲话主要精神、土壤污染防治法主要责任条款和民法典关于生态环境保护相关规定等内容;梳理了法律规定的地方政府及有关部门和企业主体责任清单,供执法检查组成员学习掌握。自8月10日起,检查组分别赴南京、无锡、徐州、泰州和宿迁等市进行实地检查,听取各地人大、政府及有关部门情况汇报,深入进行个别访谈,收集意见建议97条;实地查看单位和项目37个,随机抽查点位8个;组织政府部门负责人、基层执法人员和企业负责人共122人参加问卷调查,向社会发放法律知识问卷近万份。同时,委托其他设区市人大常委会开展检查,报告情况,实现了执法检查全省“全覆盖”。综合各方面检查情况,梳理形成省土壤环境突出问题清单。
                  8月23日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长▂栗战书率执法检查组来我省连云港市进行实地检查,娄书记赴连陪同检查,省人大常委会、省政府认真汇报我省执法检查工作进展和土壤污染防治情况↑。栗战书委员长充分肯定我省贯彻实施土壤污染防治法的做法、成效,并对进一步贯彻实施好法律法规提出要求。随后,省委、省人大、省政府召开会议,迅速传达贯彻栗战书委员长在苏检查讲话精神,要求以全国人大常委会执法检查为契机,进一步落实落细土壤污染防治法,坚决打赢打好污染防治攻坚战。
                  这次执法检查有以下特点:一是全面深入了解情况。检查组坚持以法律规定为准绳,重点围绕农用地、建设用地污染治理情况,深入到遗留工业污染地块、受污染农用地地块、生态湿地修复现场、土壤污染重点监管单位等全面了解法律执行情况。二是突出问题导向。检查组在ξ 开展常规检查的同时,根据有关方面提供的问题线索,对重点地区、重点行业、敏感区域,特别是一些医药化工等企业搬迁腾退后的遗留地块,采取“四不两直”方式进行抽查。三是发挥专业代表和专家作用。邀请中科院南京土壤所、地理湖泊所,中国矿业大学中的人大代表和专家共同参与检查。南京市、泰州市人大还对法律实施情况开展了第三方评估。四是开展普法教育。普遍开展民法典宣贯与土壤污染防治法学习培训,省市人大机关和生态环境、自然资源、农业农村等主要职能部门印发通知,组织开展“学习强国”土壤污染防治法专项答题活动。五是坚持立行立改。针对检查发现的突出问题,检查组即时反馈、依法交办,各有关方面照单全收、立行立改。省自然资源厅下发《关于切实做好污染地块风险管控工作的通知》,省农业农村厅下发《关于做好受污染耕地安全利用率核算农产品抽测工作的通知》。对发现的具体问题,检查组采用“回马枪”方式督促整改落实。扬州市人大形成土壤污染突出问题清单,实行整改销号;连云港市人大通过“主任接待日”进行跟踪督办。
                  二、贯彻实施土壤污染防治法取得的成效
                  从检查情况看,近几年全省上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入践行习近平生态文明思想,把净土保∞卫战作为打好污染防治攻坚战的重要内容,坚持贯彻落实土壤污染防治法与实施“土十条”同步推进,全省土壤环境质量保持稳定,农产品质量和人居环境总体安全,受污染耕地安全利用率达到93.9%,污染地块安全利用率初步核算达到90%以上。
                  (一)切实履行领导职责,依法打好净土保卫战。省政府设立打好污染防治攻坚战指挥部,制定《江苏省土壤污染防治工作方案》,将土壤污染防治纳入重点工作和治污攻坚作战体◢系统筹推进。受污染耕地安全利用率纳入全省高质量发展监测指标评价体系,省市县层层签定目标责任书,各级政府主要领导亲自部署、专班实体化推进,各有关部门齐抓共管,年度有计划,定期有调度,认真履行领导职责、监管职责和工作职责,形成了有部署、有落实、有考核的闭环推进机制。无锡市自2016年起连续5年把生态环境保护会议作为全市第一个全局性会议,每次会议都把打好“净土保卫战”作为重点工作进行部署,形成土壤污染联防共治协调机制。
                  (二)严格执行法律制度,夯实各项基础工作。依法编制全省土壤污染防治规划,出台土壤污染防治相关政策文件37件,逐步完善配套标准和技术规范,规范土壤普查、用地调查、管控监测等各项工作,为科学、精准“治土”打好基础。目前已完成农用地土壤污染状况详查工作,基本摸清全省农用地土壤污染面积、分布及其对农产品的影响,农用地土壤点位达标率94.5%、农产品质量达标率99%。重点行业☉企业用地调查稳步推进,已累计确定1.66万家重点行业企业(含遗留地块)调查对象,对1799个地块采样调查,采样任务完成率达99%。对全省重点园区和重点企业周边的土壤和地下水开展监测,累计布设国控点位1690个、省控点位167个、城市建成区点位529个,实现县(市、区)土壤监测点位全覆盖,全省土壤环境监测网络正在形成。
                  (三)聚焦突出问题,落实法定防治措施。围绕农用地、建设用地污染治理两大突出问题,全面落实土壤污染管控要求。一方面,加强工业、农业和生活的全防全控,有效切断土壤的各类污染源。去年以来共关闭退出化工企业1006家,关停“散乱污”企业4000余家,公布土壤污染重点监管单位2243家;持续开展化肥减量增效、农药零增长行动和生态养殖,连续两年获得农业农村部畜禽粪污资源化利用优秀等次;全省共建成91座生活垃圾无害化处理设施,生活垃圾焚烧处理能力全国第一。常州市在国内首创生活垃圾焚烧飞灰“吊装式”稳定化独立填埋模式,填补了行业空白。另一方面,分类实施风险管控,切实保障农产品和人居环境安全。全省共划定4365个管控单元,推进生态环境分区管控。根据农用地土壤风险等级,划定耕地土壤环境质量类别,确保受污染耕地安全利用。对化工、涉重生产企业搬迁改造腾退的7000多个地块开展排查,建立建设用地风险管控和修复名录。宿迁市对全市灌溉规模在10万亩及以上的14个农田灌区开展水质管理,泰州市针对新改扩建项目中的重点重金属污染排放落实“减量置换”或“等量替换”要求。
                  (四)强化保障监督,提升污染防治整体水平。坚持以推进土壤环境治理体系和治理能力现代化为目标,推动法律规定的财政、科技、司法等保障措施落实到位。一是强化资金保障。“十三五”以来,省以上财政安排土壤污染防治资金51亿元,其中省级投入31.2亿元,保障了土壤详查、源头预防、风险管控、治理修复等项目实施。二是强化科技保障。加大科技攻关和技术转化,全省累计实施土壤污染治理修复工程超过100项,数量和规模全国领先。南京栖霞区燕子矶新城污染地块全流程管理体系、无锡宜兴市耕地安全利用、苏州溶剂厂原址土壤修复等案例都成为国家重点推广项目。三是强化执法司法保障。全省共受理各类土壤污染案件94件,提起土壤污染公益诉讼案件58件,其中民事公益诉讼55件、行政公益诉讼3件,挂牌督办了洪泽特能生物质发电有限公司污染环境案、灌云“6.08”污染环境案等重大案件,在全社会形成强有力的∞司法威慑。
                  三、法律贯彻实施中存在的问题
                  江苏人口密度居各省区之首,全省土地资源有限,单位国土面积工业负荷重,土ω 壤污染防治任务艰巨。近年来我省土壤污染防治工作虽取得较好成效,但总体上看,土壤污染防治仍处于探索前行阶段,重化型的产业结构尚未根本改变,历史遗留问题较为突出,土壤污染防治总体形势依然严峻。
                  (一)对依法防治土壤污染的紧迫性认识不够。检查发现,一些地方和部门对土壤污染防治工作的艰巨性和复杂性』认识不足,推进工作的责任感、紧迫感不强。土壤污染防治法律知识宣传普及还有差距,少数单位和企业不熟悉法律内容,学法用法不深入,社会公众知晓度不高,主动参与土壤环境保护的意识不强。有的地方土地开发未能严格执行法律第67条关于土壤污染重点监管单位生产经营用地用途变更的规定,带来土壤环境风险隐患。有的土壤污染重点监管单位法治意识淡薄,对法律第21条规定企业应当履行的义务知之甚少,对生产过程中的水、气和固废排放,仅仅满足于达︾标排放,而不是从防范土壤污染的角度严加管控,“边生产、边污染,边治理、边污染”的现象仍有发生。
                  (二)法定主体责任落实仍有差距。土壤污染防治法第7、8、11、22条规定了生态环境、自然资源(林业)、农业农村、住房城乡建设、发展改革、工业和信息化等部门法定职责,但有的地方部门没有厘清土壤污染防治职责范围,土壤污染防治权责分离、各自为政、相互脱节的现象依然存在。如法律第4章第3节明确了建设用地准入管理的相关规定,但个别地方以法律条文不详细、不具体为由,相互推诿塞责,系统性、全局性的共治共管局面还没有完全形成。第57条对农用地地块修复提出了明确要求,但有的地方没有定期开展土壤和农产品协同监测与评价,有的地方以修复难度大、投入成本高、污染来源不清、成效难以显现等为由,存在着观望等待现象。一些企业没有严格履行土壤污染防治█法律责任,抽查的企业不少存在履责不到位的情况。
                  (三)污染地块管控修复存在短板。我省污染企业关闭搬迁遗留地块欠账较多,在管控和修复全过程监管上还存在短板和缺位。抽查发现,一些建设用地污染修复项目作业简单、粗放,缺乏整体考虑,未按法律第40、62、63条规定采取防控措施,容易产生二次污染。
                  (四)基层执法监管能力较为薄弱。土壤污染防治任务重、专业性强,但基层执法部门人才比较匮乏,且缺少土壤取样、检测和监测等专业设备,执法手段简单,加之土壤污染防治法实施时间较短,执法规范不健全,监管能力和执法力量滞后于土壤污染防治要求。法律第六章对土壤污染防治法律责任作了规定,但由于土壤污染案件鉴定周期长、费用高,部分基层司法机关在审理案件时存在一定困难,环境公益诉讼的人员配备和专业化水平有待进一←步提升。
                  (五)配套制度标准体系尚不健全。国家及省级层面相关配套政策措施、标准体系未建立健全。如第15、16、17条规定的土壤污染监测制度,在实际工作中未落到实处。第21条对重点监管单位认定、自行监测等规定较为宽泛,给实际监管带来了一定难度。第43条对土壤治理从业机构做了相关规定,但目前对第三方机◆构专业能力的评估和考核缺少统一规范,一些机构专业门槛过低,导致土壤修复效果不能完全保证。法律规定了土壤污染者的法律责任,但由于缺少责任认定办法和细则,土壤污染防治仍以政府兜底为主,污染者担责原则没有得到有效落实。此外,土壤修复行业是新兴行业,行业管理体系不够完善。比如,土壤修复工程许多环节没有定额、费用标准,造价∴不透明,无法准确估价、预算和审核;招投标体系尚不成熟,一些地方简单套用市政工程来制定招投¤标文件,缺乏行业特点;开工施工许可无部门审批、无专业部门监管;治理达标污水排放许可办理、接纳入管存在困难等。
                  四、意见和建议
                  土壤污染防治法与环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律共同构成生态环境保护的“法制网”,虽施行时间不√长,却为打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。要以这次执法检查为契机,针对法律实施中发现的问题,推动法律的全面有效实施,让法律制度长出“牙齿”并有力“咬合”,依法打好净土保卫战。
                  (一)强化责任担当,全面落实法定责任。土壤既是大部分污染物的最终受纳体,也是农产品生长的基本※母体、人类环境的重要载体和可持续发展的最大支撑体,是美丽江苏建设的重要战略资源。全省各有关方面要充分认识开展土壤污染防治的重要性、紧迫性、艰巨性,强化责任担当,保持战略定力,切实增强打好净土保卫战的责任感使命感。一是落实政府领导责任和部门联动管理责任。各级政府要切实担负起本地区土壤污染防治和安全利用的责任,认真编制土壤污染防治规划,制定地方土壤风险管控标准,组织土壤污染状况详查,规范土壤环境监测。各职能部门要■加强管理协同、工作衔接和信息互联互通,推进监管互助互补,完善土壤污染工作协调机制。二是落实企业主体责任。依法督促企业特别是土壤污染重点监管单位,做好源头预防、风险管控和修复、应急预警等工作,处理好安全、环保、效益之间的关系。对环保集中处理设施运行、尾矿库经营管理以及土壤修复和治理等单位,也要督促其依法采取防范措施,落实土壤污染防治法定责任。三是落实公众参与责任。加大土壤污染防治法宣传教育力度,推动法律进学校、进社区、进企业、进农村,不断提高法律知晓度。依法做好土壤污染防治信息公开工作,保障社会公众知情权、参与权和监督权。
                  (二)坚持因地制宜,有序有效推动问题整改。从实际出发,把握好轻重缓急,因时因】地因情因需推动突出土壤环境问题整改。一是切实抓好重点任务落实。国家“土十条”提出的10个方面、228项具体措施中,多项任务的时间节点为今年年底,各地各部门要进一步排查梳理任务清单,抓紧推进企业用地调查、受污染耕地安全利用、土壤污染修复试点等“规定动作”,高质量完成今年受污染耕地和污染地块安全利用率均达到90%以上的目◎标。二是着力解决民生突出问题。围绕“吃得放心、住得安心”两大目标,对不同区域、不同作物类型、不同种植方式的受污染耕地采取针对性、精准性措施,对建设用地污染地块实现调查评估、风险管控与修复、再开发利用准入等全过程有效监管,确保住宅、学校等敏感用途地块的安全,着力解决影响粮食安全和人居环境安全的突出土壤环境问题。三是有序推进问题整改,针对本次执法检查中发现的问题,督促各地各部门举一反三,立行立改,不能迅速整改到位的要制定整改方案,明确整改时〗限、整改措施和责任人。下一步,省人大常委会将采取面对面反馈、满意度测评等方式进行跟踪问效,持续督促各地各部门有序有效推进问题整改。
                  (三)强化预防保护,实现严控增量管控存量。突出预防保护和风险管控原则,从源头上严控新的污染。一是强化未污染土壤保护。以土壤调查确定的未污染耕地为保护重点对象,推行农业绿色生产方式,探索建立优先保护类耕地保护措施清单和周边禁入产业清单。对未利用地加强定期检查,严格防范土壤污染。二是严控新增土壤污染。建立完善在产企业污染隐患排查和自行监测制度,持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散。加强重点行业企业和园区周边土壤环境监测,认真做好污染状况调查和评估,建立土壤污染风险监测预警机制,防止开发利用过程中产生新的污染。持续推进化肥农药减量增效,落实农用薄膜、农药包装物等安全回收利用和无害化处理措施。三是积极治理污染“存量”。开展重点区域土壤污染成因排查,切断污染物进入土壤的途径。对安全利用类的耕地,要从农产品临田检测、超标粮食处置机制、农产品安全追溯体系等方面加强管理,确保安全利用效果稳定可持续。对严格管控的重污染地块ㄨ,要坚决从严管控,坚决防止发生有重大影响的土壤环境污染事件。四是坚持多要素协同治理。在黑臭水体整治、秸秆还田、矿山修复、防治地下水污染等各项工作中,推进土壤与大气、水和固废等污染防治协同联动,从工业、农业、生活等各个领域全防全控,全方位减少污染接纳量,放大土壤污染防治综合效应。
                  (四)严格依法行政,切实增强执法监督实效。习近平总书记强调,“要用最严格制度、最严厉法治保护生态环境〇”。在实施土壤污染防治法的过程中,要进一步强化法律法规和制度约束。一是加快土壤污染防治地方立法进程。《江苏省土壤污染防治条例》已列入今年省人大立法预备项目,省政府有关部门要加快立法进程,省人大常委会及有关委员会要及时对接,全面总结实践经验,细化落实上位法要求,积极创造条件适时出→台这部地方性法规。同时,在修订《江苏省土地管理条例》等相关法规时,充分考虑土壤污染防治要求。二是提高监管能力水平。监管能力是目前土壤环境管理体系的薄弱环节。要充实基层一线执法力量,定期开展土壤环境执法专项培训,配备必要执法设备,加快大数据、区块链、人工智能等信息化手段的全面应用,提升各级土壤环境监管队伍的软硬件条件和专业化水平。三是加大执法监督力度。加强环境司法鉴定体系建设,建立健全行政执法和▲刑事司法衔接机制,该行政处罚的要严格执法,该民事赔偿的要依法赔偿,涉嫌犯罪的要依法追究刑事责任,提高法律震慑力。各级人大常委会要把防治土壤污染作为监督重点,综合运用听取专项报告、执法检查和专题询问等监督方式,增强人大监督实效。
                  (五)采取有效措施,不断提♀升综合保障能力。从财政、技术、配套制度等方面落实法定保障措施,深入推动土壤环境治理体系和治理能力现代化。一是加大财政投入力度。加快设立省级土壤污染防治基金,为我省土壤污染风险管控和修复提供稳定的资金来源。制定有效的税收、价格、金融等政策措施,支持和鼓励各方面积极参与土壤污染防治。二是提供有力科技支撑。充分发挥我省在土壤污染防治方面的科研优势,积极推动国产科研设备运用,鼓励科研机构和企业在土壤污染♀监测、预防、治理、修复、管控上加大技术攻关力度,积极探索更加成熟、有效、安全、经济的新技术新方法,加快产品研发、科技成果转化和推广应用。三是加快完善配套制度标准体系。立足“十四五”时期土壤污染防治工作特点和需求,及时出台各项配套政策和标准规范,建立健全科学严密、有机衔接的地方土壤环境标准体系。依法解决土壤污染责任认定、第三方治理修复机构管理以及生态环境损害赔偿等问题,努力补齐“依法治土”制度短板。研究制定建设用地土壤污染修复工程管理办法,落实主管部门监管职责,明确土壤修复行业定额、费用体系和招投标体系,完善土壤污染修复工程施工、排水许可程序,促进这一产业健康有序发展。
                  主任、副主任、秘书长、各位委员,省委十三届八次全ㄨ会学习贯彻习近平生态文明思想,作出了深入推进美丽江苏建设的重大战略部署。抓好土壤污染防治法实施就是贯彻落实党中央和省委决策部署,就是保障人民群众根本利益,就是筑牢美丽江苏建设的大地之基。要更加全面有效实施土壤污染防治法,加快实现生态环境治理体系和治理能力现代化,依法督促净土保卫战各项重要措施落到实处,助力全省完成决胜全面建成小康社会和打好污染防治攻坚战目标任务,努力打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽中国№现实样板。
                  以上报告,请予审议。
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